李顺章：关于土地延期承包权利的性质及操作——兼评两部门规定的操作程序

农村土地（耕用）承包到期后，法律规定的继续承包如何理解和执行？到底是请求缔约的债权，还是延续存在的物权？

继续承包问题有其特有的政策背景。1993年，中共中央、国务院就下发文件确定，原来约定的耕地承包期到期之后再延长30年不变。就延包问题，1997年，中共中央办公厅和国务院办公厅发文重申，延期30年是指土地家庭承包期限，集体土地实行家庭联产承包制，是一项长期不变的政策。

为此，2007年3月，全国人大颁布《物权法》，其中第126条规定，土地承包期满，由承包人按照国家规定继续承包。这里所谓的国家规定，我认为就应该指上述那些中央发布的政策。

据此，2016年1月国土资源部颁布《不动产登记条例实施细则》，其中第49条规定变更登记情形的第四种，就是此种承包权的延期，而不是作为重新设立对待的。中共十九大报告重申延期后，2018年12月，全国人大修改《农村土地承包法》，其中第二十一条规定到期后直接延期，承包权续存；2020年颁布的《民法典》第333条据此做了援引性规定，就是援引该土地承包法，不再是笼统的“国家规定”。

所以，最高法院在物权法和民法典的理解与适用的两部著述中一致认为，“只要土地承包权人没有明确表示不愿意继续承包，就享有在承包期届满后继续承包土地的权利”（《物权法的理解与适用》第一版第379页，《民法典的理解与适用》第一版第658页）。所以，该继续承包的规定不是请求发包方缔约的债权，而是物权存续期限的延长，当然不是新设；且属于法定的直接延期，无需双方协商就延期做出约定，当然也就不必象承包权新设那样，由集体经济组织按法定程序发包，由双方签订合同，从无到有的设立，为了登记，只需在合同中做出备注。

遗憾的是，有些法院，比如重庆市合川区和安徽高院，却将此法定物权期限延长的情形视同在新的期限里新设，因而适用承包权设立的法律规定，要求双方签约，否则就认为未延续，即新一轮承包期内的权利不存在，并裁定原告去申请行政机关处理。显然，是混淆了承包权法定延续与双方协商设立两种情形，最终导致判决错误。反向试想，如果此裁判逻辑成立，那么，大量尚未办理延包手续的承包关系事实岂非均为无效？发包方不是可以随意收回承包地吗？可见，其对社会的危害及后果可想而知。

相应地，2026年3月，农业农村部和自然资源部联合发布文件，就法定延包情形作的程序规定“（三）规范延包程序。要按照延包工作规程确定的成立工作小组、摸底核实、制定方案、开展调查、审核公示、签订合同、完善证书、资料归档等程序规范开展试点。延包工作小组由本集体经济组织成员大会或成员代表大会依法选举产生。延包方案由农民集体在法律和政策范围内民主协商，在本集体经济组织范围内公示不少于15日，依照相关法律规定征得本集体经济组织成员同意后公开组织实施”就显得多此一举，不仅与上述法律规定相悖，也与上述国土部变更登记操作的规则相悖，会让人误以为不续签合同就不延长承包期，给发包方拒签和收地留了空子，威胁承包人的权益，更是与该政策自身所规定的证书继续有效规则自相矛盾：“（十一）做好与不动产统一登记有序衔接。……已颁发的土地承包权利证书在新的承包期继续有效且不变不换。……对延包中仅因土地承包合同期限变化顺延的，依据承包合同记载的信息办理登记，在原农村土地承包经营权证上标注记载，加盖不动产登记专用章。”

北京高级法院司法政策规定，就延包问题承包人起诉发包人签约，法院予以受理和判决。这样规定虽不违法，但会引起误解。要知道，是先有实体权利依法继续存在的事实，可诉请确认，再诉请对方登记办手续，不是重新签约。既然权利仍然存在，合同变更、变更登记、证书变更等形式，都是对此事实的确认和证明，而非延续的条件和依据。简言之，只要原有承包关系依法即自动延期，否则才需要由双方协商签约新设。

关于手续的办理，根据上述登记细则及2022年11月自然资源部专文《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》，变更登记程序包括两大方面：一是材料，二是程序。材料是，申请书、身份证及延包后的承包合同。湖南省一家法院对这个延包合同的作用定性为仅是办证所用，而不是为了设立和延续承包权。

关于程序，一，发包方统一组织承包方申请变更登记，2026年3月，两部委的政策也是这样规定的；二，依据延包合同做变更登记；三，在原证书上仅标注，实际上就是记载。就签约和登记办证所需材料的提交，上述湖南省那家法院裁判支持。

关于登记的性质和法律效力，最高法院2018年的裁判认定，登记是对权利的确认和公示，本身不创设物权。但是无合同又不能登记发证，也不能诉请法院判决登记机构登记和发证，只能责令对方协助（〔2019〕最高法民终2号民事判决）。山西高院即裁判认定，无延期合同不得请求办证。这实际上是重复登记办证的那些行政规则。

李顺章律师

北京德和衡（石家庄）律师事务所房地产与建设工程业务中心执业律师，专业从事土地、矿产和海洋等自然资源法律事务，新能源法律事务，生态环境保护法律事务。

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