崔文燕、贾洁蕾：构建行政允诺全链条裁判规则 量化补偿责任夯实政务诚信根基

【关键词】行政允诺 行政补偿 诚信政府 调解协议 征地补偿款 法治化营商环境

【适用法条】《中华人民共和国民营经济促进法》第七十条

本案作为最高人民法院首起适用《中华人民共和国民营经济促进法》作出裁判的行政案件，法院以司法审判践行 “法治是最好的营商环境” 核心理念，是规范政务诚信、保障民企权益的典型示范案例。某市政府以会议纪要作出行政允诺，承诺某房地产公司垫付征地补偿款后，通过调整容积率、配套费优惠、协议出让土地等方式弥补企业损失；某房地产公司依约垫付 1682 余万元额外补偿费用，但某市政府各项政策优惠允诺最终未能完整兑现。某房地产公司起诉请求返还垫付款项，一、二审法院均驳回其诉求。

最高人民法院再审纠正原审事实与法律适用错误，援引《民营经济促进法》第七十条，结合双方过错程度划分责任，判令某市政府、某市自然资源和规划局向某房地产公司支付800余万元补偿款。

2006年，某房地产公司与原某市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，约定出让国有土地使用权，因征地群众阻挠施工引发行政诉讼。2010年某市政府出具〔2010〕49 号会议纪要作出行政允诺：由某房地产公司在原补偿标准基础上增加补偿安抚村民，企业额外支出的补偿费用与损失，某市政府通过协议出让土地、容积率调整、配套费减免等政策优惠予以弥补。2012年，某房地产公司与村民签订调解协议并额外支付征地补偿、青苗补偿合计 1682余万元，某市政府在案涉调解协议首页加盖印章。后续政府各项允诺均未能完整落地。某房地产公司遂起诉要求政府返还全部垫付款及资金占用利息，一、二审法院认为某房地产公司系自愿付款，会议纪要系政府欲通过政策性优惠就某房地产公司所产生的费用给予补偿，并不对某房地产公司构成返还款项的许诺，驳回其全部诉讼请求。

某房地产公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院依据《中华人民共和国民营经济促进法》第七十条，从维护政府诚信、保护民营企业合法权益角度，对行政机关未能履行行政允诺、又不采取补救措施的行为进行评价和规制，确立了“行政允诺审查—履行不能认定—补偿责任量化”的裁判规则，最高法提审后撤销原审判决，按双方过错判令某市政府、某市自然资源和规划局向某房地产公司支付一半损失共计 841.1545万元。

本案围绕三重争议焦点分层研判，逐层厘清核心争议：

1.界定案涉征地补偿款的法定支付主体。依据《土地管理法》的相关规定，征地补偿安置费用、青苗补偿费用等均系征收土地的县级以上地方人民政府的法定义务，某房地产公司仅负有缴纳土地出让金的义务，其额外付款完全基于对政府会议纪要允诺的合理信赖。而某市政府在会议纪要中作出的允诺已经充分说明某市政府认可支付案涉补偿费用系政府义务而非某房地产公司义务。

2.审查行政允诺的实际履行状态。最高人民法院逐项核查会议纪要三项行政允诺的履行情况：（1）协议出让土地不符合相关法律规定，某房地产公司虽最终取得前述土地，但系通过公开出让的方式取得，土地取得方式并不符合会议纪要要求；（2）容积率优惠因双方协商分歧落空；（3）配套费优惠双方一致认可未给予配套费优惠。

3.划分行政允诺未实现后的责任分担问题。法院区分各方过错：某市政府存在允诺内容模糊、未制定配套落实方案、允诺无法履行后未主动协商补偿的过错；某房地产公司则在容积率调整环节存在沟通配合不足的过错。法院根据案涉损失形成的背景、原因、双方责任大小等因素并结合案涉房地产项目的利润等情况，判令某市政府承担一半损失，即841.1545万元。

本案审理中法院直接援引《民营经济促进法》第七十条作为裁判依据，从维护政务诚信、保护民营企业权益的维度，对行政机关拒不兑现行政允诺、怠于采取补救措施的行为予以规制。本案构建的 “行政允诺审查 — 履行不能认定 — 补偿责任量化” 完整裁判规则，生动践行了 “法治是最好的营商环境” 核心理念，直面 “新官不理旧账”、政策承诺悬空等营商环境治理痛点，有力稳定了民营企业经营预期，切实为民营企业经营发展吃下法治定心丸，同时推动行政机关树立守信践诺、权责清晰的履职意识，营造更加公平透明的法治化营商环境。

本案确立的裁判规则兼具司法实践价值与营商环境治理价值，其裁判逻辑亦为行政机关、民营企业及司法机关提供清晰行为指引：

1.对行政机关而言：应当规范行政允诺的作出与履约管理，出台涉企政策承诺需内容详实、配套落地细则，严守《民营经济促进法》履约要求；承诺客观无法履行时应主动协商替代补偿方案，坚守政务诚信。

2.对民营企业：与行政机关达成关于规划、土地类等优惠约定时，完整留存会议纪要、盖章协议、支出凭证等全部证据材料，如遇政府拒不兑现允诺等 情形，可依据《民营经济促进法》通过诉讼来保护自身权益。

3.对司法机关：审理行政允诺纠纷时可采取“行政允诺审查 — 履行不能认定 — 补偿责任量化”全链条审查模式，分项区分政企双方过错，统筹兼顾行政管理秩序与民营企业合法权益。

法条：

崔文燕律师

贾洁蕾