从民间资本参与度数读国办发79号文件

民间投资是稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量。自去年下半年以来，我国民间投资虽增速企稳回升，但动力依然不足。

为增强民间投资动力，激发市场新活力，培育发展新动能，9月15日，国务院办公厅印发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）推出十大举措激发民间有效投资。其中第四条直接把PPP作为重要抓手，提出：鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用事业建设。

《意见》要求，加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与PPP项目，调动民间资本积极性。

自2014年PPP模式大力推广以来，民间资本的参与度一直是市场的关注焦点。政府方面也几番出台文件鼓励民间资本参与PPP。然而，从已成交的PPP项目数据来看，民间资本的参与度并未达到预期。

1、PPP项目中标数量上，国资逐渐赶超民资

根据荣邦瑞明旗下PPP有例数据平台的监测，2014年1月-2017年8月，民间资本（单体及联合体牵头人）中标PPP项目总量成递减走势，并且逐渐被国资（包括地方国企和央企）赶超。

图1-1 2014年1月-2017年8月国资和民资（含单体及联合体牵头人）成交PPP项目数量变化（数据来源：PPP有例）

图1-2 2014年1月-2017年8月国资和民资（含单体和联合体牵头人）成交PP项目数量比重变化（数据来源：PPP有例）

这种国资和民资在中标项目数量占比上的变化，一方面体现了地方政府偏好、融资环境、历史积累等诸多因素对民营资本参与PPP项目的制约；另一方面受到PPP应用领域扩大的影响，在2014年以前，PPP模式主要应用于公用事业领域，这些领域中民营企业的占比还是比较高的，随着2014年以后，地方政府融资平台融资功能的关闭，PPP被广泛的应用于城市建设的诸多领域，大量建筑工程类国有资本转而进入PPP领域，从而在总量上使得二者之间的占比关系发生逆转。

PPP项目投资规模上，民资弱势明显

图1-3 2014年1月-2017年8月国资和民资（含单体及联合体牵头人）成交总额分布（数据来源：PPP有例）

如图所示，国资相较民资，不仅在中标PPP项目数量上开始取得优势，在中标项目投资规模上的优势更加显著。

一些轨道交通、高速公路、铁路和园区新城等投资规模较大的项目，央企在资质、财务、融资和项目经验等成交条件上，优于地方国有企业，更远超民营企业。

在PPP融资方面，《意见》提出，努力提高民营企业融资能力，有效降低融资成本，推动PPP项目资产证券化，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与投资规模较大的PPP项目。

这次国办的政策中提出的通过混改、组建基金及联合体等各种方式，促进民资参与PPP项目投资，实际上是很接地气的措施。

从PPP有例的数据来看，由于对建设、运营、融资等多方面能力的要求，联合体方式在PPP投资中的占比越来越高。

图2-1 2014年1月-2017年8月联合体成交项目数量占成交项目总量的比重（数据来源：PPP有例）

注：国资联合体指联合体成员所有制性质全部为国资的联合体，民资联合体指联合体成员所有制性质全部为民资的联合体，国资牵头联合体指联合体成员所有制性质既有国资又有民资，不过牵头人所有制性质为国资的联合体，民资联合体指联合体成员所有制性质既有国资又有民资，不过牵头人所有制性质为民资的联合体。

图2-2 2014年1月-2017年8月不同所有制性质联合体成交项目数量占成交联合体项目总量的比重（数据来源：PPP有例）

从国资、国资主导、民资和民资主导联合体成交项目数量占成交联合体项目总量的比重上来看，国资之间以及国资牵头的联合体占了近60%的比重，但是换一个角度来看，民资之间、民资牵头以及有民资参与的联合体重量，则占到了超过60%的份额，可见，通过组建联合体增强实力或是弥补国资的能力不足来获得投资机会，已经是民营资本在努力探索的一条道路。

图2-3 2014年1月-2017年8月不同所有制性质联合体成交项目数量占成交联合体项目总量的比重-分年度（数据来源：PPP有例）

从几类联合体的比重来看，占比增长最快的是国资牵头、民资参与的联合体类型，这一定程度上反映了国资和民资在能力互补上，逐渐开始认可相互之间的价值，阵营之间的壁垒在逐渐打破。

注：国资联合体（含牵头人）指国资联合体和国资牵头联合体，民资联合体（含牵头人）指民资联合体和民资牵头联合体。

图2-4 2014年1月-2017年8月国资和民资联合体（含牵头人）成交一级领域集中度分布（数据来源：PPP有例）

分领域来看，二者组建联合体参与的领域，也在很大程度上体现了两个群体的不同优势，交通站场、轨道交通、大型交通及市政工程等仍然是国资的传统强项，而公用事业、医疗养老、旅游、产业科创等在运营方面要求较高的领域则是民营资本的优势领域，通常民营资本能够成为牵头主体。

此次国办发79号文件中鼓励民间资本参与PPP项目的几项具体举措对于打破国资和民资的边界，破除对国资民资的思想认知障碍具有积极的意义，随着新一轮促进民间投资政策的出台与落实，我国PPP市场有望进一步优化。